公路养护市场化改革探讨

山西科技ＳＨＡＮＸＩ　ＳＣＩＥＮＣＥ　ＡＮＤ　ＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ　２０１１年第２６卷第６期　●问题探讨　公路养护市场化改革探讨　张海燕　（山西省公路局太原分局，山西太原，０３００１２）　摘要：回顾了我国公路养护体制的历史沿革及目前公路养护现状，探讨了现行养护模式制约　养护水平提高和公路事业发展的深层原因，阐述了养护体制改革的重要性。在分析各地　公路部门成功经验的基础上，提出了公路养护市场化改革的方向和模式。　关键词：公路养护；市场化；改革；探讨　中图分类号：Ｆ５４０．３　文献标识码：Ａ　文章编号：１００４—６４２９（２０１１）０６—００３１－０３　公路养护就是对公路的保养、维护和改善，通过采取正确的　技术措施，及时修复损坏部分，提高养护质量，保证公路经常保　持完好状态，延长公路的使用年限，保证行车安全、舒适、畅通，　提高公路的使用质量和服务水平，以提高运输经济效益，有效推　动公路事业和经济的发展。按照工程性质、规模大小、技术性繁　以适应公路养护市场发展的需要。　２公路养护市场化改革探索　从目前情况来看，培育和发展养护市场需分步实施。　２．１　第一步：独立核算，计量支付　养护推向市场是养护体制改革的难题，而公路小修保养市　简划分为小修保养、中修、大修和改善四类，除此之外，还有当年　发生的较大水毁等自然灾害的抢修和修复工程。　１　我国公路养护市场及养护模式现状　现阶段，我国公路养护大多以两种模式存在：一是在我国经　济比较落后的地区，等级公路少，特别是沥青混凝土、水泥混凝　土的高级公路就更少，这些地区，公路的养护模式绝大多数仍是　小道班养护模式，养护手段落后，以人工养护为主，机械化养护　场化是难题中的难点，它不同于公路改造、大修、中修工程，属日　常的、琐碎的、动态的工作，具有较大的社会效益，且与公路环境　关系密切，是保证公路路况的最基础的工作。　目前，大多数公路局局属养护生产单位仍沿用计划经济模　式下的财务报账制，不利于养护成本的核算及养护人员成本意　识的培养，更谈不上养护市场化。因此，养护生产单位应实行“独　立核算、计量支付”，做到“任务分化、指标量化、考核细化、奖惩　硬化”，市公路管理部门负责对养护生产单位指标完成情况进行　监督，向养护路段派养护监理，监理人员每月根据养护计划和指　水平较低；另一种是在经济比较发达的地区，２Ｏ世纪８０年代末、　９０年代初，部分地区进行了养护运行机制改革的尝试，将若干个　小道班合并成大道班，养护手段逐步向机械化方向发展，公路养　护技术人员得到充实，使用新材料、新工艺，提高了工作效率，保　证了养护质量，这种模式较前一种模式有了突破性的进展。但这　两种模式在公路养护管理和生产均采用计划经济的管理模式，　即任务指令安排、经费按计划下达、坐吃山空计划调配、财务统　一标完成情况，签发计量支付认证单，作为拨付养护工程费的依　据，实现对养护资金使用的有效监督。　对于养护管理机制，应建立产权清晰、事企分开、管养分离，　责、权、利明确的公路企业化管理模式、按照市场价格和价值规　律要求，进行清产核资和公路资产（产权）评估，建立和完善公路　报账、单位事业性质、工资固定发放、奖金平均分配，虽然有些　资料和文件档案的规范化管理体系，为建立和培植公路市场做　好前期资料准备。养护管理部门根据养护特点和季节要求，定期　下达养护工作清单，明确养护工作内容、达到的要求、完成的期　采用企业化管理，但也基本上流于表层上；在养护工人中，大锅　饭、铁饭碗观念根深蒂固，已经严重不适应公路发展的要求，阻　碍养护市场的发育和形成。　要适应市场经济发展的要求，就必须对现有的养护机制进　行改革，如成立养护公司、养护工双向选择、招投标养护等等，真　限、计量单价、检查日期、评分准则、奖惩方式、支付规定等。　对于小修保养工程的计量价款是由直接费、综合间接费、材　料差价三项构成。各市局对养护生产单位完成的工作量按路基、　路面、桥涵及构造物、沿线设施、绿化工程五大项进行计量签证，　正达到养护单位企业化管理，建立竞争机制，降低公路养护成　本，提高养护资金的使用效益，逐步形成比较完善、规范的公路　养护市场体系，推动公路管理机构实现由生产型向管理型转变，　收稿日期：２０１卜１０—１３　并依照公路养护工程定额计算直接费；综合间接费由各市建筑　定额站公布的季度价格计算补差，若材料单价市建筑定额站公布　的季度价格计算补差，个别特殊的材料单价省市定额站没有公布　的按照市场（委托中介单位）平均价计算补差；综合间接费的开支　对于公路养护的实施和管理，可以参照现行监理工程的手　・作者简介：张海燕，女，１９７２年出生，２００５年毕业于对外经济贸　范围用于保障公路养护组织生产管理等所发生的一切费用。　易大学，经济师，０３００１２，山西省太原市　３】・　山西科技ＳＨＡＮＸＩ　ＳＣＩＥＮＣＥ　ＡＮＤ　ＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ　段和模式，实施“关系清晰、标准明确、绩效挂钩、按质论价、合格　计量、奖优罚劣”为核心的养护监理制，从而达到保护投资效益、　控制投资、降低成本、确保养护质量、保证合理工期内完成相应　养护工作量等目的，形成“承包人自检、社会监理、政府监督”的　质量保证制度和投资控制体制。同时，通过养护监理制的推行，　亦可达到理顺养护过程中“业主、承包商、监理”的关系，逐步建　立“统一、开放、竞争、有序”的养护市场，与市场经济接轨，使“养　护工程”走上健康、规范的轨道。　对于工资分配，应改变劳动分配制度。养护管理人员建立以　岗定薪的分配制度，与岗位责任和工作实绩挂钩，养护员工建立多　劳多得的分配制度，根据工作岗位不同、技术工种不同、完成工作　量不同进行分配，形成内部竞争机制，逐步使员工适应市场经济　下动作模式，彻底改变大锅饭、干好干坏一个样的思想。　２＿２第二步：定额管理，推行内部承包责任制　在“独立核算、计量支付”的基础上，可采用定额管理，推行　养护工程内部承包责任制。公路养护管理机构与养护生产单位　签订养护合同，改变原来计划下达任务的方式，采用合同管理方　式，以明确双方责任、质量标准、工程造价、履行合同期限等，促　进养护生产单位加快企业化管理的进程，树立质量意识。　定额管理是公路养护经费保证和合理使用的必然要求，公　路养护的改造、大中修工程定额可按交通部编制执行，小修保养　则应以各省为单元，根据各自不同的特点进行编制，以路况情　况、工程数量为依据，以工程项目的人工、机械和材料所需量来　确定工程项目单价，这样能保证养护费得到合理使用，确保公路　路况始终保持良好的状态，以满足公路运输的需要。为此，各公　路局应结合局属养护生产单位养护生产与施工的具体情况，制　定公路养护工程定额，对路基养护、路面养护、绿化、附属设施及　机械设备实行定额管理，并制定考核验收标准，用“定额”指导生　产，衡量工作质量水平。当承包方任务完成并自检合格后，应及　时组织检查、评比，对照清单规定及时兑现，对检查合格的养护　工作按确定的单价计量，对不合格的养护工作，扣除相应单价和　总价并责令整改。为保证作业质量，应成立质量监理检查小组，　建立健全稽查制度，对各标段定期检查，验收核定工程定额的完　成情况。　２．３第三步：实行养护工程内部招投标，培育养护市场　没有市场主体，就形不成市场。在市场经济条件下，市场主　体必须按照自身利益并依据市场的需求作出生产和经营决策，　同时需对其决策产生的结果承担责任和风险，成为真正自主经　营、自负盈亏的实体。公路养护市场的培育需要一个过程，为鼓　励养护单位加快改革、参与竞争，就允许有一定的保护期和过渡　期，可以先放开公路系统内部市场，各地、市级市场逐步放开到　省级、国内市场，待养护企业形成一定规模和具有较强竞争力后　再面向全社会开放。　（１）培育养护市场，成立养护公司。在公路系统内形成一种　相互竞争机制，进行公路系统内部招投标，建立与市场经济相适　应的管理模式和运行机制，走上自我发展之路。　各养护公司应按照“养管分离”的原则，根据《公司法》的要　・３２・　２０１１年第２６卷第６期　求，加快改企步伐，要办理财产清理、登记和移交手续，申请工商　注册和税务登记，取得一定的养护企业资质证书和资信登记，参　与养护工程市场竞争，实现养护公司与公路管理部门彻底脱钩，　成为自主经营、自负盈亏、自我发展壮大的独立人实体。　要按照“四制”的管理办法，建立、健全公路养护资质登记制　度、公路养护市场准入制度和公路养护招投标管理办法等规章，　积极稳妥地培育和建立公平竞争、规范有序的公路养护工程市　场，实现养护企业能够按照市场规则规范动作，有序竞争，逐步　实现公路养护的市场化、专业化和机械化。　公路管理部门要把管理与生产分开，管理就是对养护公司　进行行业管理、政策引导，组织公路养护招投标，检查、督促养护　工作，验收养护质量等等；养护公司则要转变观念，参与市场竞　争，自负盈亏，逐步建立现代企业管理制度，彻底改变原有的用　工、分配制度，优化组合，竞争上岗，建立责、权、利相统一的内部　承包模式，形成企业内部的竞争机制，从而提高员工的劳动积极　性、工作效率，并从中获得最大利益。　（２）建立养护工程招投标制度。公路养护工程中公路改造、　大修、中修及水毁预防工程，实施招投标制度的条件是比较成熟　的，但小修保养工程基本上还是靠指令下达任务，这种方式不利　于工程造价、工期、进度和质量控制，造成等、靠、要的思想，与市　场经济条件下的运行方式是完全相违背的，必须彻底改变。　为充分挖掘潜力，调动各方面积极性，搞好公路养护工作，　在公路一般性养护中应采用招投标制。在每年一度的招投标之　前，各养护公司成立以总经理为组长，由各部门负责人员组成的　招投标领导小组，将养护公司养护范围内的各等级公路划分成　若干个标段，根据各标段的基础现状、路况质量、养护生产指标　等，结合管理难易程度进行综合分析，编制定额，确立标的，向全　体干部职工发出招标通知书，按照“公平、公开、公正”原则，进行　招投标。投标人员中标后，被养护公司聘任为作业队队长，实行　风险抵押，并有权对作业队的用人、用工情况进行自主安排。通　过内部招投标，让养护公司在市场中培养市场竞争的意识，形成　以质量为生命、以效益为目标的企业经营管理理念，不仅有利于　增强养路工的竞争意识，激发工作的积极性和创造性，而且有利　于节约资金、降低养护成本、提高工作效率。　（３）实行专业化养护。逐步取消道班建制，组建路面、绿化、　桥涵等养护队，将分散的区域养护变成集中的专业养护，实现公　路养护专业化，提高公路养护的整体水平和质量。养护公司成立　之后，通过组建专业化养护分公司和养护作业队，实行路面、桥　梁、绿化等专业养护，进一步明确分工，强化责任。　在小修保养和路面大中修工程管理方面，可组建路面维修　分公司，充分发挥专业公司的优势，做到及时处理路面病害，高　效、优质地完成各项工程任务；在桥涵、构造物管理方面，可组建　路产维修分公司，培养专职桥梁养护队伍；在绿化管理方面，可　组建绿化分公司，建立完善绿化专业技术队伍，对绿化总体规　划、设计、养护更新等工作实施全面规范化管理；在机械管理方　面，可成立机械队，对机械设备管理、维修、使用做到统一调度、　科学管理　（下转第３９页）　薛若冰：心理学在法医学鉴定中的应用浅探　神经诱发电位、电测听等检查来作客观证据；诈瘫者可应用ｓｅｐ　肌电图，伪装抽搐者可行脑电图，伪装精神病者可行监控手段观　察其真伪。　４．５造作病（伤）　司。１９９３：１１５—１２０．　２０１１年参考文献　第２６卷第６期　［１］蔡红星，徐英含．法医学［Ｍ］．北京：北京世界图书出版公　［２］马世民．精神疾病的司法鉴定［Ｍ］．上海：上海医科大学出　版社，１９９８：８３．　造作病（伤），是身体健康者运用各种物理、化学或生物学的　方法，故意损害自身机体或授意别人代作而致疾病或损伤。　鉴定时，除调查案件、检查伤情、勘验现场和事件重建外，亦　需进行ＭＭＰＩ多项个性测定等心理测验。但造作病要与人格障碍　基础上的造作病鉴别，因其纯粹为心理上的一种需要。　［３］刘兴本，宗嗣奈．临床法医学［Ｍ］．北京：人民卫生出版社，　１９９９：４ｎ　［４］赵向东，张基莲，周冰玲，等．Ｐ３００在鉴别闭合性颅脑外伤　患者真假昏迷的价值［Ｊ］．临床神经病学，２００１。１４（１）：１４一　ｌ５．　凡此种种，都需要临床法医学、司法精神病学，特别是心理　学的介入，才能做出客观、科学、公正的裁定，足见心理学在法医　学鉴定中具有不可忽视的作用。目前，我国在此领域的研究与应　［５］蔡红星．神经心理学在法医学中的应用［Ｊ］．医师进修，　２００３，２６（６）：１２—１３　用尚不够普遍，仍需加大其深度与力度，此将对我国法治化建设　做出新的更大的贡献。　［６］王建清，李云峰，徐福林，等．轻度脑外伤的临床多样性分　析［Ｊ］．医学临床研究，２００４，２１（８）：８４２—８４４．　Ａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｐｓｙｃｈｏｌｏｇｙ　ｉｎ　Ｆｏｒｅｎｓｉｃ　Ｉｄｅｎｔｉｉｃａｉｆｔｏｎ　ＸＵＥ　Ｒｕｏｂｉｎｇ　ＡＢＳＴＲＡＣＴ：Ｂａｓｅｄ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｄｅｆｉｎｉｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｂｒａｎｃｈｅｓ　ｏｆ　ｆｏｒｅｎｓｉｃ　ｉｄｅｎｔｉｉｆｃａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｐｓｙｃｈｏｌｏｇｙ，ｔｈｅ　ｐａｐｅｒ　ｄｉｓｃｕｓｓｅｓ　ｔｈｅ　ｓｐｅｃｉｉｆｃ　ａｐ—　ｐｌｉｅａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｐｓｙｃｈｏｌｏｇｙ　ｉｎ　ｆｏｒｅｎｓｉｃ　ｉｄｅｎｔｉｉｆｃａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｅｘｐｌａｉｎｓ　ｔｈｅ　ｓｉｇｎｉｉｆｃａｎｔ　ｒｏｌｅ　ｏｆ　ｐｓｙｃｈｏｌｏｇｙ．　ＫＥＹＷＯＲＤＳ：ｐｓｙｃｈｏｌｏｇｙ；ｆｏｒｅｎｓｉｃ　ｐｓｙｃｈｉａｒｒｙ；ｆｏｒｅｎｓｉｃ　ｉｄｅｎｔｉｉｆｃａｔｉｏｎ　◆　◆。◆‘◆。◆　（上接第３２页）　为规范养护市场制定了市场准人、施工招投标、养护工程投资、　养护工程质量监督、养护质量评价等规则，对公路养护的改造、　大中修工程的市场化具有较强的参照选用作用。而对小修保养　市场化的动作，则须根据小修保养的长期性、复杂性、动态性等　特点，加紧完善小修保养的技术要求，制定可行的操作规程，如　原有路况评价、计量与支付规则、质量标准与验收等技术文件。　各省、市可根据各自特点，依据有关规定、办法制定操作性较强　２．４第四步：推行养护工程对外招投标　在养护内部招投标的基础上，可逐步尝试面向社会公开招　标，迈出走向市场的步伐。随着公路养护市场的发生、形成和发　展，必须建立、健全市场规则，规范市场行为，为养护市场提供一　个公平、公正、公开竞争的环境，实现养护体制的根本转变。为　此，交通部出台了《公路养护工程管理办法》、《公路养护工程市　场准入暂行规定》和《公路养护工程施工招投标管理暂行规定》，　的实施细则，这样，养护市场才能尽快规范。　Ｍａｒｋｅｔ－ｏｒｉｅｎｔｅｄ　Ｒｅｆｏｒｍｓ　ｏｆ　Ｒｏａｄ　Ｍａｉｎｔｅｎａｎｃｅ　ＺＨＡＮＧ　Ｈａｉｙａｎ　ＡＢＳＴＲＡＣＴ：Ｔｈｅ　ｐａｐｅｒ　ｒｅｖｉｅｗｓ　ｔｈｅ　ｈｉｓｔｏｒｙ　ａｎｄ　ｃｕｒｒｅｎｔ　ｓｉｔｕａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｒｏａｄ　ｍａｉｎｔｅｎａｎｃｅ　ｓｙｓｔｅｍｓ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ，ｐｒｏｂｅｓ　ｉｎｔｏ　ｔｈｅ　ｃａｕｓｅｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｒｅｓｔｉｃｔｒｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｅｘｉｓｔｉｎｇ　ｍｏｄｅ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ　ｏｆ　ｍａｉｎｔｅｎａｎｃｅ　ｌｅｖｅｌｓ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆ　ｒｏａｄ　ｉｎｄｕｓｔｙ，ｅｘｐｌａｉｒｎｓ　ｔｈｅ　ｉｍｐｏｒ—　ｔａｎｃｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｓｙｓｔｅｍ　ｒｅｆｏｒｍ，ａｎｄ　ｂａｓｅｄ　ｏｎ　ａｎ　ａｎａｌｙｓｉｓ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｓｕｃｃｅｓｓｆｕｌ　ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓ　ｉｎ　ｖａｒｉｏｕｓ　ｐａｒ￡ｓ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ，ｐｒｏｐｏｓｅｓ　ｔｈｅ　ｄｉｒｅｃｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｍｏｄｅ　ｏｆ　ｍａｒｋｅｔ—ｏｒｉｅｎｔｅｄ　ｒｅｆｏｒｉｌｌｓ　ｏｆ　ｒｏａｄ　ｍａｉｎｔｅｎａｎｃｅ．　ＫＥＹＷＯＲＤＳ：ｒｏａｄ　ｍａｉｎｔｅｎａｎｃｅ；ｍａｒｋｅｔ　ｏｒｉｅｎｔａｔｉｏｎ；ｒｅｆｏｒｍ；ｐｒｏｂｅ　・３９・