西方国家的城市管理特点

西方国家的城市管理特点

“城市管理”这一概念在不同的国家有不同的界说。现有的理论研究表明，西方国家所实行的城市管理是狭义的城市管理，又称为“市政管理”，主要是指城市政府对城市公共事业、公共设施和公共事务进行的相关管理活动。这种管理方式与西方国家的社会制度大体上是相适合的，而政府在管理社会经济文化活动和社会生活方面的职能相对较小。本文通过相关研究，主要将西方国家城市管理的特点归纳为以下方面：

（一）城市资产管理

发挥市场资源配置的手段。英国、法国等发达国家主要通过资本运营的方式来经营城市资产，按照市场经济自发配置资源的要求建立现代企业制度。而政府不直接参与运营，仅仅是通过设立城市资产经营公司运用市场的手段具体运作，比如，英国的泰晤士公司、法国的通用水务集团公司。

各国的城市资产管理体制各不相同。法国、意大利、英国等国家的资产管理体制是采取所有权与经营权合一的方式，但又采取适度放权的方式。比如法国，在保证国家对企业的所有权和领导权的同时又保证企业拥有一定的经营权；意大利则是由中央专门机构综合管理国有资产所有权、各控股公司分散管理国有企业；英国国有企业大多由董事会作为连接政府和国有企业的桥梁。而以瑞典为代表的国家则实行的是所有权与经营权分离的管理体制。日本、印度等国家的管理体制所有权和经营权相合一，并且立法规定国有企业的经营范围、承担的义务和责任以及各管理机关的职权及权利行使方式。

发达国家对于城市的经营资产管理经历了一个长期的演变过程。比如英国，在城市化初期，采用两种模式：由公共部门开发、公共部门与私营单位合作进行开发。到了1970年英国开始推行私有化运动，改革国有资产的运营方式，极大的缓解了政府财政赤字的压力，提高了城市基础设施经营的效率。英国的实践表明，政府部门或私营机构都难以单独完成城市建设和提供公共物品的任务，而应逐步形成一个政府部门、公众机构、私人机构合作的机制。

（二）城市建设融资制度

1.美国模式：重点是充分利用资本市场的市政债券融资。美国模式的融资擅长利用债券，尤其是市政债券。市政债券起源于美国，1812年在纽约市首次发行，至今已有190多年的历史，体制已趋于完善和成熟，市政债券是美国地方基础设施融资的主要工具、是债券市场的重要组成部分，规模巨大。现在，美国拥有世界上最发达、最规范的市政债券市场，并与股票市场、国债市场以及企业债券市场并列为美国四大资本市场。自1982年其发行额首次超过1000亿美元以来，市政债券发行额基本保持上升势头，2005年发行总额已达4587亿美元。

由此可知，这种融资方式在美国城市基础设施建设中发挥了重大作用，解决了资金不足的难题，同时又把市民与城市联系在一起，加快城市建设，关心城市发展，充分发挥了城市管理过程中各类主体参与城市的经济和社会运行、共同推动城市不断发展的特点。20世纪70年代以后，市政债券在世界部分国家逐步兴起。另外，PPP融资模式也在美国得到广泛的应用。

2.法国模式：主要是“委托管理”。这一模式已有300多年发展历史。所谓委托管理就是政府与企业之间的委托合作关系。公用事业所有权仍然是公有的，政府部门在法律

法规的约束下通过市场竞争，选一家企业对城市进行管理。这家企业可以是私营企业、国有企业、公私合营企业或外资企业。在经营管理中，受政府部门和居民的监督。委托管理项目可以是某项城市基础设施或公用事业。委托管理方式有租赁管理、托管管理、特许经营权管理、直接管理等。

法国政府“委托管理”的模式很重视市场机制在基础设施建设中的作用，同时在政府放权的同时研究制定较为完善的法律法规，注重完善公用事业的监管体系。

3.日本模式：重点是运用市场机制以实现多元化投资。多个市场主体共同参与，促进土地和城市基础设施开发建设。中央政府负责基本的、核心的、跨区域的基建项目；地方政府负责与居民日常生活直接有关的基建项目；官方代理机构和私营公司运作那些收取使用费和能够自给自足的基建项目。充分发挥各方面的积极性和主动权。另外，债券市场在融资过程中也发挥着重要作用。

（三）城市规划

城市规划具有鲜明的特色。以北欧城市建筑为例，北欧的城市建筑都是典型的欧洲风格，以高起点规划、高质量建设、高标准维护的特征著称于世，无论城堡、皇宫或是商业楼房规划都很突出科学性特征。在城市规划过程中，以全面城市化为发展策略，突出以人为本的理念，充分重视生态和环境保护，城市道路古朴、简洁、城市绿化面积比例大，向公众开放的公园和绿地比比皆是，植物种类繁多，城市环境怡人，既有鲜明的人文风格，又有浓郁的现代气息。

城市规划受到高度重视。城市规划在西方国家的城市管理中是重要的一个组成部分。规划前对城市有详细的分析和定位，充分考虑到人文、地理、资源、建设投资等各方面的

因素，对城市进行最合理的规划设计。比如英国，在进行城市规划前，各郡编写战略结构规划，接着编制局部规划，局部规划又分为地区规划、行政范围规划及专题规划。而且存在有许多进行城市规划的机构有咨询服务公司和开发公司，进行城市规划的人员也众多，有城市规划专家、经济学家、社会学家以及银行家和法律顾问等，都参与城市规划工作。

（四）市政体制和政府行为

1.市政体制。美国城市所采取的市政体制有三种：市长暨议会制、委员会制和城市经理制。市长暨议会制在美国普遍实行，这种体制又分为“弱市长制”和“强市长制”。 在“弱市长制”中，市长在与市议会的关系中处于较弱的地位，市长是礼仪上的行政首脑，任期通常很短。市长由市民选举产生，但受市议会的制约较多：美国一部分中小城市和少数大城市采用弱市长制。强市长制的市长暨议会制的行政权力集中在市长手中，议会处于次要地位，市长在与市议会的关系中处于较强的地位。美国51%的城市实行强市长制，尤其是大城市，多用此制，比如路易斯安那州的新奥尔良市采用强市长制。 城市委员会制是一种比“弱市长”型市长暨议会制更现代的市政管理体制。市长由委员轮流担任，仅有礼仪性职权，其他方面与别的委员地位平等。结构简洁，体现了决策权集中原则。采用市委员会制的，约占美国城市的4%。城市经理制与城市委员会制相比，更充分体现了企业化管理原则。市长主持议会，只是礼仪上的行政首脑。城市经理具有行政权力向议会负责。美国有45%的城市实行城市经理制，加利福尼亚州莫德斯托市是其中之一。 但在50万人口以上的大城市中却只有少数实行城市经理制。

英国的市政体制采取市议会制，城市议会就是市政府，市议会兼行立法权和行政权，不存在市议会之外的市政府。英国城市政府这种议行合一的体制，根源于英国“议会主权”的传统。如英国的布拉克福市。

德国实行联邦制，各州有权通过州的宪法和法律，规定本州城市的市政体制和市政府机构的设置，即使在同一州内，大中小城市亦采用不同的市政体制和市政府机构设置模式，有强市长制、弱市长制、市议会-经理制，还有一种市参事会制。

法国的市政体制类似于美国的强市长制，市长在与市议会的关系中处于较强的地位。

日本的市政体制类似于弱市长制，市议会在与市长的关系中处于较强的地位。特点之一是城市政府机构设置的数量比较少，城市政府机构精简。

2.政府行为。随着一系列经济体制改革的推行，20世纪70年代以来，西方国家政府部分管理行为出现企业化趋势。进入20世纪80年代以来，在新古典经济学的经济市场化思潮的影响下，西方国家出现了所谓的虚拟政府趋势，即地方政府通过委托、授权、承包、合同等形式，把政府的职能转移给社区、企业和个人，而政府只负责监督。比如，在新西兰，政府的许多经营性部门被改组成商业企业，如能源、运输、银行、保险、通讯、邮政和林业等。

北欧国家政府机构精干，办事效率高效。政府在决策重大事项时，充分听取市民意见，议而有果，决而有行，且必须在规定时限内向市民有所交代。同时完善政府立法，并坚持依法行政。

西方国家城市管理对我国的启示

相对于西方国家的城市管理来说,我国的城市管理则是广义的城市管理概念，指的是城市的综合管理，涉及城市的社会管理、经济管理、基础设施管理及生态环境管理等20多个方面的管理活动，是对社会、经济及人们的思想文化等活动进行的决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列活动的总和。

从我国城市经营管理的实践来看，政府是城市经营活动的唯一主体，而且在管理的方法和管理的范围上，偏重于经济建设领域而很少顾及经济与社会、人与自然的协调发展，其结果是导致城市发展财政不足，可持续发展能力低，公共产品和公共服务质量差，公共管理成本过高，管理效率低下，不能对外界的变化和市民的需求作出灵敏的反应等问题。我国城市管理仍需要多方面因素和条件的结合，上至城市政府职能转变和机构改革，下至城市所有居民的参与和共建，形成一个以政府为主导，市场、企业、社会组织和城市居民为管理主体共同运作的城市管理局面。

（一）扩充城市建设的资金来源

积极运用民间资本。我国城市建设融资渠道单一，城市建设最大的制约就是资金不足，政府投资力量终究是有限的。在资金运作上，可以仿效西方国家，积极探索运用民间资本，把有投资回报有收益的项目更多地让给社会资本去完成。另外，还可以通过降低经营成本，节约政府投资的途径，将土地、基础设施、公用服务设施等城市资本推向市场，滚动经营，把投资主体多元化，逐步形成以政府财政投入、银行信贷投入、企业投入、社会投入、经营收益二次投入的多渠道融资的城市建设投资新格局。最大限度的盘活城市资产存量，扩大城市资产增量，从而推进城市建设加速发展。

通过发行市政债券的方式进行城市建设融资。首先是债券发行的种类，我国发行市政债券应根据具体情况选用发行方式。在发行初期，投资者最关注的问题是信用风险，债

券种类应以政府提供全面信用支持的一般责任债券为主，在达到一定效果之后再逐渐增加收益债券的比重。我国机构投资者的发展还很不足，市政债券的发行对象必然以个人为主，同时我国应当鼓励和支持机构投资者的发展。其次是债券发行的规模。这也是各国发行市政债券的难点。市政债券规模的简单分析是将市政债券的规模与国内生产总值、各级财政收支以及整个政府债务体系规模作比较，每年发行的市政债券低于当年可用于担保的财政收入的50%这一发债规模基本上是合理的。

（二）制定科学合理的城市规划

城市规划应当体现城市发展的战略意图。城市规划是城市建设与发展的依据，是经营城市的关键。根据人居环境科学理论，城市是由自然、人文、社会、居住、支撑等五个系统构成的。规划城市，要兼顾以上五个系统，使生态观、经济观、科技观、社会观、文化艺术观等统一发展。在美国城市规划中交通规划是城市规划的重要组成部分，公园、绿地的安排也是城市规划的重要内容。在城市规划之前，要充分研究城市的定位和发展战略，城市规划应当体现城市发展的战略意图，提高规划、设计与建设水准。

在城市管理过程中应重点突出依法治市的原则。对城市建设来说，维护城市规划的法律严肃性是至关重要的，完善的城市管理法规是提高城市管理的保障和关键环节。例如，瑞典在城市管理方面就制定有系列的完善法规，从大的城市建设规划一直到小的日常环境保护等都有详细的法规。我们国家应该严格执行法律，通过实行法治管理，严把规划设计关，加大管理与调控力度，确保城市总体规划设计方案的实施。

注重城市特色的设计与塑造以形成独特的城市风格。比如大连市城市建筑以多层、欧式造型为主，高低错落、形态各异；并营造开阔、明快欧美风格绿地，使绿地、蓝天有机相配，具有浓郁的建筑美与自然美。另外，还要突出城市发展的鲜明个性，实现地方特

色、民族风格与时代精神的有机统一。

（三）城市管理中政府职能的转变

我国城市政府往往既是城市建设的组织者，又是城市管理的施行者，在城市管理中存在着政企不分，管理和作业不分的问题。而西方国家的城市管理中政企分开，权限职责清晰。大量的社会中介组织分担了城市管理的传统职能。非政府非赢利组织在社区发展中具有重要作用，社区志愿者组织更是发挥举足轻重的作用。我国政府应实现以下几个转变：

建立高效率公共服务型的政府。政府是城市管理的重要主体，其自身的管理既是城市管理的一个方面又是管理好城市的前提。西方政府理论提倡“企业型政府”的治理方式，主张政府部门应该由一群富有企业精神的公职人员组成，塑造具有革新及适应能力的政府组织，以应对不断变化的环境。我们国家在充分发挥市场配置资源的优势和建设社会主义和谐社会思想的指导下，市场经济所倡导的一系列关于秩序与活力的行为准则，比如公开、公正、平等、高效、竞争等也成为城市管理所要遵循的价值观。随着社会经济转型，政府也要转型，首先就应在观念上转变，从权力政府向责任政府、民主政府转型，从管理型政府向规范化服务型政府转型。

依法行政。加强政府立法工作，把政府立法决策与改革、开放、发展的重大决策紧密结合起来，把经济发展和城市建设中需要用法规、规章解决的突出问题作为立法的重点，制定相应的法律法规，建立责任追究制度，提高办事效率，对城市经营中出现的失误和违法行为进行责任追究和法律制裁。通过法制法规的建设使城市经营切实作到有法可依、违法必究，从而保证城市经营的顺利进行。

政企分开。在经营城市中，政府不能直接参与经营活动，只能依照法律法规，进行

政策引导、行政执法、规范监督、改善环境。市长的责任是建设好城市、管理好城市。政府在转变职能后应集中资源搞好城市管理，从根本上解决政府错位、缺位、越位的问题。但是，政府的“不参与”不等于政府“不干预”，在我国现行体制下，政府对经济工作仍然起着重要的推动作用。我国政府的角色应定位为宏观经济的调控者、社会的公益者、经济活动的仲裁者。

（四）加快城市管理的现代化步伐

城市管理现代化包含城市经济管理、城市社会管理和城市环境管理。因为城市是一个由经济系统、社会系统、环境系统组成的复合系统，它同时进行着经济再生产、人口再生产和生态再生产。城市在这三种再生产中分别产生经济效益、社会效益和环境效益。

现代城市管理必须充分利用现代数字信息技术。现代城市复杂纷繁的各类问题以及瞬息万变的大量信息要求管理者、决策者更多相信数据，运用数字化管理。西方发达国家成功将网络通信技术、数字化信息技术及可视化监控管理技术应用于城市管理，如：美国采用地理信息系统进行市政管理，并对一些市政设施实现了远程监控，加拿大安大略省利用土地信息系统，建立了土地政策及相关法规的信息库和申诉案件档案信息库等；美国、日本、欧洲等国家和地区分别采用GIS技术建设了相应的紧急事故管理系统。我国城市管理的信息化工作起步虽晚，但发展较快，“数字城市管理新模式”已在我国许多城市推行。城市管理信息化或者数字化是城市发展的必然选择，是提升城市竞争力的重要手段，现代城市管理必须充分利用现代信息技术，走向数字化、信息化。 结论

20世纪90年代以来，随着城市管理体制改革的不断深化，各国的城市化趋势愈演愈烈。随着城市化步伐的日益加快，我国也明确地提出要加快城镇化步伐，城市特别是大中城市在国民经济和社会发展中的地位和作用日显重要，在城市快速发展的同时，城市管

理面临着较为严峻的局面和更大的挑战，提高城市管理现代化的水平，是当今我国各级政府亟待探讨和解决的重要而紧迫的问题。